我國養老服務體系較為滯后的現狀,制約了養老服務質量提升

黨中央、國務院高度重視養老服務體系建設，黨的十八大以來先后密集出臺了一系列應對人口老齡化、加快建設社會養老服務體系、發展養老服務產業的政策措施。各地區各部門加大投入、扎實行動，養老服務供給總量不斷擴大、質量逐步提升，為新發展階段我國養老服務進入高質量發展通道奠定了較為堅實的基礎。國家統計局數據顯示，截至2020年底全國各類養老服務機構和設施總數為32.9萬個、床位823.8萬張，約比2012年底分別增長7倍、2倍；《2020年度國家老齡事業發展公報》指出，截至2020年底全國享受老年津補貼的老年人3800多萬人，約占老年人口總數的13.64%。然而，與黨中央、國務院的工作要求和人民群眾的急切期盼相比，我國養老服務體系仍較為滯后，表現為養老事業發展不優、養老產業發展不好、養老服務質量不高，特別是在法制保障、物質基礎、發展平衡、服務能力、工作秩序等方面還有不少短板和不足。

法制保障不夠有效。從世界范圍的經驗看，較為科學合理的養老保險制度基本都是建立在法制化基礎上的，但我國養老服務法制化水平還不高，法律法規解決社會養老服務有關問題的基礎性功能還不夠彰顯。國家層面尚未出臺養老服務方面的專項法律，《中華人民共和國老年人權益保障法》2012年全面修訂后，社會服務雖單獨成章，但由于這部法律的功能定位是保障老年人權益，綜合性較強，對養老服務的規定主要是確權性、宣誓性的，條文比較原則，權責關系、權利義務關系不夠具體和明確，難以有效調整各方主體在養老服務領域的關系。有的省市雖出臺了養老服務方面的地方性法規或辦法，但內容比較原則和空泛，可操作性不夠強。各級地方政府關于養老服務方面的規范性政策和工作文件雖多，但比較繁雜零散，語言表述不夠規范，涉及內容不全面不系統，操作性和精準性不夠，有的甚至已不適應養老服務的發展實踐。有的養老服務政策規定未納入考核體系，跟蹤檢查和監督、評估不夠，缺乏強制力與約束力，影響了落實的效力。

服務模式不夠協調。與機構養老服務相比，居家和社區養老服務發展相對滯后，供給能力不足；示范建設點有余，全面推進面不夠；硬件設施、軟件服務等與現代服務業發展要求差距較大。就機構養老服務而言，也存在供給總量短缺與結構矛盾并存的問題，公辦養老機構一床難求、大型公辦醫療機構人滿為患，民營養老機構、醫療機構床位閑置、設備空置。主要原因在于，當前我國政府主導、社會參與的養老服務機制尚未完全形成，對社會力量參與的支持和扶持力度不夠，存在政策不落地、企業不愿進的困境。同時，之前國家和省級建設補貼資金大頭用于扶持養老機構建設，補貼居家和社區養老服務設施建設相對不足，也進一步加劇了這一矛盾。

城鄉發展不夠均衡。七普數據顯示，我國鄉村60歲及以上老人占比23.81%，高出城鎮7.99個百分點；同六普數據相比，鄉村60歲及以上老年人口占比(14.98%)上升了8.83個百分點，比六普城鄉60歲及以上老年人口的占比差距（3.19%）高出了4.8個百分點。由此可見，我國城鄉老齡化差距正在不斷拉大，鄉村老齡化程度更為嚴重。但與城鄉老齡化發展趨勢相反的是，對比城市養老服務，農村地區養老服務起步晚、底子薄，投入少、欠賬多，養老基本保障制度滯后、保障標準偏低，服務設施和服務供給較少，留守老人可享受的養老服務更為短缺，已成為制約我國養老服務發展的突出短板。究其原因，一方面，我國城鎮化進程加快導致農村勞動力持續外流，進而造成各種要素資源自然流向城市。另一方面，以城市為本位的養老服務政策導致農村養老服務碎片化嚴重，發展關注度不夠、隨意性較大。

資金投入不夠充足。全國在養老服務方面的財政投入不足，僅占整個預算內財政收入的3%左右。基本養老服務中央和地方財政事權劃分不明確，中央和地方之間、不同層級地方政府之間在養老服務投入上的責任劃分也不清晰。投入方向和方式不夠科學合理，中西部和農村地區養老服務資金投入少，補床頭補磚頭多，補人頭少。經濟欠發達地區財力有限，主要靠社會福利彩票公益金補助，且大多沒有達到社會福利彩票公益金50%以上用于養老服務業的規定值。金融支持養老服務力度不夠，養老金融產品創新動力不足。民辦養老機構大多屬于非營利性質，而現有政策規定民辦非企業單位的房產不能用于抵押，導致民辦養老機構融資渠道不暢、貸款難。

服務隊伍不夠壯大。受勞動強度大、崗位薪酬低、社會認可度不高、執業空間和發展空間相對較窄、政策層面側重于硬件投入而較為忽視人才培養等多方面因素影響，養老服務人才隊伍匱乏，綜合性管理人才欠缺，專業護理人員缺口大、專業能力不足，社區養老服務機構全科醫生聘用難、留住難，這些問題已成為當前制約我國養老服務高質量發展的瓶頸。《第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查成果》顯示，我國失能、半失能老人占比為18.3%。按此比例以七普數據估算，我國失能、半失能老人約為4831萬人，若按1：5的失能、半失能照護比計算，約需護理人員966萬人。然而，目前我國各類養老服務人員僅約50萬人，其中鑒定合格的養老護理員不到5萬人，養老服務行業正在面臨全線用人荒。有調查數據顯示，我國養老服務護理員受教育程度偏低、年齡偏大，初中及以下文化程度人員占66.9%、高中或中專人員占26.3%、大學及以上人員僅占6.8%；養老機構一線護理員中，以40—50歲的女性為主要構成。同時，由于缺乏統一調度和專業管理，志愿者協會、高校志愿者社團養老志愿服務還存在供需銜接不到位、開展活動走過場的問題。

綜合監管不夠得力。養老服務市場規范性不足，對養老機構運營的日常管理以及對違法違規經營養老機構的事后監管相對薄弱。老年消費者權益保障問題易發高發，特別是醫療保健服務方面，利用老年人群體需求旺盛且辨識能力不足和維護自身權益意識較弱的特點，一些不法分子設置各種陷阱誘導老年人大額消費、無效消費甚至有害消費。一個重要原因在于，衛生主管部門對歸屬于非醫療機構的養生館無執法與處罰權，市場監管部門又主要負責企業主體資格審查、經營行為規范及消費糾紛查處，很難對其經營項目的專業性進行有效監管。人民論壇問卷調查中心2021年2月下旬圍繞公眾養老預期進行的調查顯示，高達62.0%的受訪者認為健全養老服務綜合監管制度是積極應對人口老齡化國家戰略最為重要的內容，排7個選項第一位，也從側面反映了公眾對這一問題的集中關切和不滿。