董登新:詳解我國個人養老金新政的大一統

來源：意見領袖

文/意見領袖 董登新（武漢科技大學金融證券研究所所長）

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關于推動個人養老金發展的意見》（本文統稱《意見》）。在等待了4個月之后的今天，國務院辦公廳終于正式簽發并公布了《關于推動個人養老金發展的意見》的全文內容。這是我國個人養老金制度的第一個頂層設計文件，它標志著我國個人養老金制度試點結束，并正式步入全面發展階段。當然，在《意見》公開發布后，人社部、國稅局、銀保監會、證監會等部門還將制定有關個人養老金實施條例或相關細則。在此，本人將就我國大力發展個人養老金的現實意義及政策空間做一些分析與展望。

一、我國發展個人養老金的歷史背景與現實意義

眾所周知，三支柱養老金體系架構是世界銀行推崇的養老保障政策模式，同時也是國際社會慣例性做法。

早在1991年，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，并提出了在我國建立三支柱養老金制度的構想，《決定》指出，隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。

然而，30年后的今天，我國三支柱養老金體系仍未建立起來，基本現狀是：第一支柱基本養老保險一支獨大、獨木難支；第二支柱企業年金和職業年金覆蓋面窄，基金規模狹小；第三支柱個人養老金剛剛起步試點，尚未建立統一制度架構。

導致這一現狀的主要原因有兩個：一是我國職工基本養老保險的高繳費率與高替代率，嚴重擠壓了第二、三支柱養老金發展的制度空間；二是我國人口老齡化具有未富先老的顯著特征，盡管2020年底我國已全面建成小康社會，但國民尚未做好養老保障的物質準備和精神準備。

自2015年以來，為了減輕企業負擔，國務院先后兩次降低職工基本養老保險繳費標準，并將單位繳費率從過去的20%降至目前的16%，個人繳費率8%不變，盡管如此，單位與個人雙邊合計繳費率目前仍高達24%，依然位居世界前列。

既然是高繳費率，必然要對應退休金給付的高替代率。2020年我國職工基本養老保險退休金給付替代率仍高達62%，而美西方國家基本養老保險替代率卻不足40%。以美國為例，美國基本養老保險雇主、雇員繳費率均為6.2%，雙邊合計繳費率僅為12.4%，幾乎相當于我國職工基本養老保險總繳費率的一半，但美國基本養老保險退休金給付替代率僅為38%，遠低于我國62%的高替代率水平。

正是第一支柱過高的繳費率，嚴重削弱了企業年金的繳費意愿和繳費能力；同樣是因為第一支柱過高的給付替代率及其充分保障，使得參保人感覺不再需要第二、三支柱的補充養老。以上這些正是我國第二、三支柱養老金始終發展不起來的根本原因所在。

然而，隨著人口老齡化加劇，我國職工基本養老保險財政補貼負擔，以及企業和年輕人的繳費負擔日益加重，因此，大幅降低職工基本養老保險繳費率和替代率，讓第一支柱回歸制度本源：底線保障或稱保基本，防止老年貧困。可以想見，我國職工基本養老保險單位繳費率至少還可以從現在的16%降至12%，甚至最終目標可降至8%，這樣，讓單位與個人實行對等繳費，雙邊繳費率均為8%，合計繳費率為16%。如此一來，我國職工基本養老保險總繳費率就可以大體處在世界平均水平附近。

既然要將職工基本養老保險繳費率和替代率雙雙大幅降下來，那么，我們必須大力發展第二、三支柱的補充養老制度，從而真正做實三支柱養老金體系。

但在職工基本養老保險單位繳費率和替代率尚未大幅降下來的前提下，企業年金擴面、擴圍、擴容仍會存在較大的制度障礙，因此，我們有必要暫時繞道、優先發展第三支柱個人養老金，以便將我國龐大的家庭金融資產存量從過去短炒、賺快錢的模式中牽引過來，并逐漸轉向以養老為最高目標的家庭理財新模式，從而構建家庭全生命周期養老儲備的新時尚。

二、我國個人養老金制度試點的進展與現狀

（一）養老目標基金

2018年2月11日，中國證監會發布《養老目標證券投資基金指引（試行）》，自發布之日起施行。2018年8月，華夏、南方、廣發、富國、嘉實等多家基金公司旗下共14支養老目標基金首批獲得證監會發行批文。

養老目標基金采用基金中基金（FOF）形式，投資策略包括目標日期策略（TDF）、目標風險策略（TRF）。養老目標基金采用定期開放的運作方式或設置投資人最短持有期限，定期開放的封閉運作期或投資人最短持有期限應當不短于1年。養老目標基金定期開放的封閉運作期或投資人最短持有期限不短于1年、3 年或5年的，基金投資于股票、股票型基金、混合型基金和商品基金（含商品期貨基金和黃金ETF）等品種的比例合計原則上不超過30%、60%、80%。

截至目前，全市場191只養老目標基金的單只規模平均為6.39億元，養老目標基金總規模已突破千億門檻，達到1170.05億元。

（二）個稅遞延商業養老保險

2018年4月2日，財政部、稅務總局、人社部、中國銀行保險監督管理委員會、證監會五部門聯合發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》， 5月1日起正式開始試點。本次試點區域包括上海市、福建省和蘇州工業園區，試點期限暫定為一年。

個人繳費標準為全年限額12000元，繳費來源只能是個人勞動所得或個人經營凈所得。個人達到國家規定的退休年齡時，可按月或按年領取商業養老金，領取期限原則上為終身或不少于15年。個人身故、發生保險合同約定的全殘或罹患重大疾病的，可以一次性領取商業養老金。

稅制為EET，即繳費環節個稅遞延，投資收益個稅遞延，提取環節繳費個稅。對個人達到規定條件時領取的商業養老金收入，其中25%部分予以免稅，其余75%部分按照10%的比例稅率計算繳納個人所得稅。

截止目前，個稅遞延商業養老保險試點4年，覆蓋人數只有5萬多人，保費收入僅有6億多元，顯然不盡如人意。

（三）專屬商業養老保險

2021年5月8日，中國銀保監會辦公廳發布《關于開展專屬商業養老保險試點的通知》，自2021年6月1日起，在浙江省（含寧波市）和重慶市開展專屬商業養老保險試點。試點期限暫定一年。參與試點的保險公司包括：中國人民人壽、中國人壽、太平人壽、太平洋人壽、泰康人壽、新華人壽。

試點保險公司應積極探索服務新產業、新業態從業人員和各種靈活就業人員養老需求。允許相關企事業單位以適當方式，依法合規為上述人員投保提供交費支持。通知還要求，在風險有效隔離的前提下，鼓勵試點保險公司積極探索將專屬商業養老保險業務發展與養老、照護服務等相銜接，滿足差異化養老需求。

此外，通知明確規定，專屬商業養老保險產品消費者達到60周歲及以上方可領取養老金，且領取期限不短于10年。

統計顯示，截至2022年1月底，6家試點公司累計承保保單近5萬件，累計保費4億元，其中快遞員、網約車司機等新產業、新業態從業人員投保近1萬人。

2022年2月15日，中國銀保監會辦公廳印發《關于擴大專屬商業養老保險試點范圍的通知》，自2022年3月1日起，專屬商業養老保險試點區域擴大到全國范圍，在原有6家試點保險公司基礎上，允許養老保險公司參加試點。

（四）銀行養老理財產品

2021年8月31日，銀保監會辦公廳發布《關于開展養老理財產品試點的通知》，自2021年9月15日起，工銀理財在武漢市和成都市，建信理財和招銀理財在深圳市，光大理財在青島市開展養老理財產品試點。試點期限暫定一年。試點階段，單家試點機構養老理財產品募集資金總規模限制在100億元人民幣以內。通知要求試點理財公司創設符合長期養老需求和生命周期特點的養老理財產品，推動養老理財業務規范發展，積極拓寬居民財產性收入渠道。

2022年2月25日，銀保監會發布《關于擴大養老理財產品試點范圍的通知》，自2022年3月1日起，養老理財產品試點范圍由四地四機構擴展為十地十機構。試點地區擴大至北京、沈陽、長春、上海、武漢、廣州、重慶、成都、青島、深圳十地。試點機構擴大至工銀理財、建信理財、交銀理財、中銀理財、農銀理財、中郵理財、光大理財、招銀理財、興銀理財和信銀理財十家理財公司。其中，對于已開展試點的四家理財公司，單家機構養老理財產品募集資金總規模上限由100億元人民幣提高至500億元人民幣；對于本次新增的六家理財公司，單家機構養老理財產品募集資金總規模上限為100億元人民幣。試點理財公司應當在試點地區范圍內自主選擇一個或多個試點地區銷售養老理財產品，但不得超出試點地區進行銷售。

截止2022年一季度末，已經有16只養老理財產品順利發售，16.5萬投資者累計認購420億元，其中40歲以上投資者占比超過七成，認購金額20萬元以下投資者占比超過六成。目前，十個試點地區符合條件的個人投資者可以通過線上或者線下渠道購買養老理財產品。

總體來看，各類養老目標金融產品不僅品種單一，而且各自為陣，既有退休提取及個稅遞延的商業養老保險，也有僅設定短暫封閉期、可任意贖回的養老目標基金，更有不受任何約束的銀行養老理財產品，一直缺乏個人養老金制度的頂層設計及統一規范。

三、我國個人養老金制度的頂層設計與未來構想

國務院今天正式公開發布的《關于推動個人養老金發展的意見》是一個重要指導性文件，它首次明確了我國個人養老金制度的基本架構，其中，最主要的亮點有如下四個方面：

（一）參加者資格及繳費標準

《意見》首次明確規定，在中國境內全體勞動者，均可參加個人養老金制度，具體包括城鎮職工基本養老保險所有參保人，以及城鄉居民基本養老保險所有參保人，這是制度的統一，更是制度的公平。

在繳費方式和繳費標準上，充分體現了個人養老金制度的低門檻、低成本及普惠性。《意見》明確規定，繳費方式不管是按年、按季、按月均可，但全年繳費上限僅為12000元，這一低繳費標準正是針對那些中低收入群體設計的，那些高收入者及擁有企業年金和職業年金的人，當然可以參加，但他們可能對12000元的年度繳費標準不屑一顧，甚至沒有興趣參加，這一點正是制度設計的初衷，也是遵循國際慣例的做法。

（二）個人賬戶設置與托管投資方式

《意見》明確規定，個人養老金參加人應當指定或者開立一個本人唯一的個人養老金資金賬戶，用于個人養老金繳費、歸集收益、支付和繳納個人所得稅。開戶可以在銀行或其他指定金融機構，可以是線上開戶，也可以是線下開戶，完全由參加者個人自主自愿繳費，封閉積累。

參加人可以用繳納的個人養老金在符合規定的金融機構或者其依法合規委托的銷售渠道（以下統稱金融產品銷售機構）購買金融產品，并承擔相應的風險。個人養老金資金賬戶資金用于購買符合規定的各類合適的金融產品，包括銀行儲蓄存款、養老理財產品、養老目標基金、個稅遞延的商業養老保險、專屬商業養老保險等，參加人可自主選擇。

（三）提取時間與提取方式

《意見》首次明確規定，個人養老金只能退休提取，不得提前提取。不過，有三種例外，當參加者死亡、殘疾或移民出國時，可提前提取或一次性提取。

退休提取可以按月、分次或者一次性領取個人養老金，領取方式一經確定不得更改。領取時，應將個人養老金由個人養老金資金賬戶轉入本人社會保障卡銀行賬戶。

這一規定將個人養老金與普通理財產品相區別，有利于個人養老金的封閉積累與長期投資。正是因為嚴格設定了退休提取的時間規定，它才有資格享受稅收優惠政策。

（四）個人養老金稅制選擇

在個人養老金稅制方面，《意見》并未做出具體規定，只是提出：國家制定稅收優惠政策，鼓勵符合條件的人員參加個人養老金制度并依規領取個人養老金。這表明個人養老金應該享受稅收優惠政策。

按照中國國情，參考國際慣例，我認為，個人養老金應該同時設置兩類稅制，任由參加人自主選擇。一是EET，即繳費環節個稅遞延（E），投資收益環節個稅遞延（E），提取環節統一補繳個人所得稅（T）；二是TEE，即繳費環節為稅后繳費（T），投資收益免稅（E），提取環節免稅（E）。因為中國的個人所得稅征繳門檻較高，即便月薪過萬，也沒有資格繳納個稅，因此，個稅遞延的EET對于廣大中低收入參加者沒有任何優惠和吸引力。相反，稅后繳費的TEE則對廣大中低收入參加者大有好處，因為廣大中低收入者個稅都是零，因此，他們的繳費也就當然視作稅后繳費，將來的投資收益就可以免稅，提取環節也是全部免稅。對于廣大中低收入參加者而言，這才是真正有效的稅收優惠政策。這一點希望國稅局充分考量。

可以預見，一旦14億人口的個人養老金制度落地、生根、開花、結果，它將會形成一個龐大積累的天文數字！它將為我國資本市場提供源源不斷的長期資金來源，這不僅有利于A股去散戶化，而且它會不斷壯大長期機構投資者群體，并為資本市場高質量服務實體經濟、以及A股慢牛、長牛運行格局提供堅實的物質基礎。與此同時，它將徹底改變我國家庭理財短炒、賺快錢的傳統模式，以養老為目標的家庭理財將轉向全生命周期的養老儲蓄與養老投資。從社保角度看，三支柱養老金體系將進一步完善，社會保障制度發展將更加有效和可持續。