林寶:中國養(yǎng)老金改革的進展、問題和方向

編者按：中國（深圳）綜合開發(fā)研究院與盤古智庫于4月14日聯(lián)合舉辦中日邦交正常化50周年：人口老齡化影響與應對論壇。來自中日兩國政府、智庫、高校界專家代表從中日老齡化的現(xiàn)狀與問題、政策與應對、比較與借鑒等方面展開務實交流與研討。中國社會科學院養(yǎng)老與保障研究室主任林寶以主題為《中國養(yǎng)老金改革的進展、問題和方向》作發(fā)言。

嘉賓：林寶中國社會科學院養(yǎng)老與保障研究室主任

一、中國養(yǎng)老金改革取得的進展

近年來，我國在養(yǎng)老金改革方面取得重要進展，覆蓋范圍不斷擴大，待遇水平穩(wěn)步提高，管理服務逐步規(guī)范，在保障人民生活、促進經(jīng)濟發(fā)展、應對人口老齡化問題等方面發(fā)揮了關鍵作用。

一是體現(xiàn)在養(yǎng)老金制度建設方面。2014年，城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了并軌。2015年，機關事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度也實現(xiàn)了并軌。與此同時，2014年我國還建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間的轉移銜接機制。此外，從2016年開始出現(xiàn)階段性的降費并逐漸穩(wěn)定下來，單位的繳費率也從原來的20%下降到16%。在待遇調整機制方面，過往十多年養(yǎng)老金一直按照10%的上漲幅度去調整，但是從2016年開始便把幅度下調，形成在一個區(qū)間內的動態(tài)變化。這種動態(tài)的調整形式跟原來固定的調整形式相比，更能實現(xiàn)與實際的經(jīng)濟增長和居民的收入增長掛鉤，所以也能夠更好地反映出養(yǎng)老金制度發(fā)展與變化。

二是體現(xiàn)在養(yǎng)老金運營方面。2015年，我國便出臺養(yǎng)老保險基金運營管理辦法，并于2016年正式啟動。2018年，我國建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險中央調劑金制度，并在接下來的四年里跨省調劑資金共計6000多億元；2022年，我國正式實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。同時，我國還逐步建立起多層次、多支柱的養(yǎng)老金體系。2015年建立職業(yè)年金，單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人工資的4%繳費。2018年建立企業(yè)年金，企業(yè)繳費不超過職工工資總額的8%。企業(yè)和職工個人繳費合計不超過工資總額的12%，同年還開展稅延型商業(yè)險試點。2021年建立個人養(yǎng)老金制度，主要體現(xiàn)出政府政策支持、個人自愿參加以及市場化運營等特點。

二、中國養(yǎng)老金改革面臨的問題

一是可持續(xù)性問題。截至2021年底，我國60歲及以上人口26736萬人，占全國人口的18.9%，其中65歲及以上人口20056萬人，占全國人口的14.2%。在人口老齡化趨勢的影響下，加上本身養(yǎng)老金制度設計存在的不足，比如養(yǎng)老金繳費的最低年限是15年，導致很多人繳滿15年就停繳。再比如繳費標準是按照平均工資的60%-300%比例繳費，所以很多高收入者并沒有按照其實際收入上繳，這也導致養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性存在一定風險。近年來，由于受老齡化的影響，在職與離退休人員比例一直在下降，根據(jù)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，2020年養(yǎng)老金收入已經(jīng)低于支出，并出現(xiàn)年度的資金缺口。其中，養(yǎng)老金收入本身很大一部分來自財政投入，如果僅僅看繳費收入和支出占比，該缺口早些年就已經(jīng)出現(xiàn)。所以，整體上養(yǎng)老金制度的可持續(xù)問題還是面臨非常大的風險隱患。

二是公平性問題。在群體差異方面，城鄉(xiāng)居民和職工之間，機關事業(yè)和企業(yè)職工之間待遇差別仍然比較大。在地區(qū)差異方面，由于原來養(yǎng)老金的統(tǒng)籌是在省級以下進行統(tǒng)籌，所以待遇計算標準都是按照地方的收入水平去計算，所以導致各地方養(yǎng)老金收入水平不一。在性別差異方面，由于女性的退休年齡相較男性的早，所以導致女性繳費年限比較短，而且整體收入相對來說比較低，所以導致女性養(yǎng)老金收入也處于低位。在制度的精算方面，因為有的地區(qū)年輕人多，所以它長期享受比較低的繳費率，但在計算的時候并沒有把繳費率考慮進去，只是考慮繳費基數(shù)，所以可能也存在精算不公平的問題。

三是充足性問題。當前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇普遍較低，國家規(guī)定的最低居民基礎養(yǎng)老金還不到100元。對于個人養(yǎng)老金部分，因為建立時間比較短，所以積累比較少。而我們在建立個人養(yǎng)老金的時候也不像企業(yè)職工養(yǎng)老保險那樣擁有過渡養(yǎng)性老金，所以導致城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金待遇比較低，仍不足以保障老年人的基本生活。

四是流動性問題。雖然我國養(yǎng)老金制度有銜接機制，但是在兩個制度之間卻缺乏流動性。根據(jù)制度的規(guī)定，如果從職工基本養(yǎng)老保險轉到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，它的待遇計算標準是要調低的，所以存在待遇標準的損失。如果從居民養(yǎng)老保險轉到職工基本養(yǎng)老保險，由于居民繳費年限是不算的，所以存在繳費年限的損失。而繳費年限的損失，實際上又會跟整個待遇掛鉤，所以該問題也應引起重視。

三、中國養(yǎng)老金改革的方向

第一，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，應按照小步調整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，穩(wěn)妥實施漸進式延遲法定退休年齡。同時，應健全養(yǎng)老保險制度體系，促進基本養(yǎng)老保險基金長期平衡。實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實現(xiàn)社會保險法定人群全覆蓋。完善劃轉國有資本充實社保基金制度，優(yōu)化做強社會保障戰(zhàn)略儲備基金。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金合理調整機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準。發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險。

第二，根據(jù)《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展十四五規(guī)劃》，應提倡推行全民參保計劃，如推動實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險由制度全覆蓋到法定人群全覆蓋，放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加社會保險的戶籍限制，積極促進有意愿、有繳費能力的靈活就業(yè)人員以及新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員等參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。完善對繳費困難群體幫扶政策，積極促進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險適齡參保人員應保盡保。同時，應完善制度體系，逐步提高領取基本養(yǎng)老金最低繳費年限。落實職工基本養(yǎng)老保險遺屬待遇和病殘津貼政策。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，優(yōu)化籌資機制，指導地方調整繳費檔次和繳費補貼標準，規(guī)范個人賬戶計息辦法。修訂職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶計發(fā)月數(shù)。完善被征地農民參加基本養(yǎng)老保險政策。

第三，應進一步推進制度整合，真正建立多層次養(yǎng)老金體系。同時從收支兩側著力，改善養(yǎng)老金制度可持續(xù)性，優(yōu)化基礎養(yǎng)老金待遇計算方法，兼顧橫向公平與縱向公平，并將漸進式延遲退休年齡與實現(xiàn)精算平衡結合起來。