中國金融｜稅延養老保險試點經驗與探索

有效應對人口老齡化，事關國家發展全局和億萬百姓福祉。習近平總書記高度重視人口老齡化問題，多次作出重要批示指示。為推進多層次養老保險體系建設，探索發展養老保險第三支柱，2018年4月2日，五部門正式印發《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（下稱《通知》），決定在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點，標志著我國個人稅收遞延型商業養老保險進入正式實施階段。蘇州工業園區試點至今已有三年，為進一步掌握試點情況，江蘇銀保監局開展了專題調研。總的看，試點影響逐步擴大，取得初步成效，但同時也存在叫好不叫座的問題，需要從完善制度設計和運行機制等方面持續加以推進。

試點情況

蘇州工業園區經濟發展水平高，群眾保險意識較強，試點基礎良好。2020年，園區實現國民生產總值2907億元，公共財政預算收入377.3億元，人口113萬人，城鎮居民人均可支配收入7.97萬元，相關指標在省內處于領先地位。

一是試點覆蓋人群和基本政策。《通知》規定，試點地區16周歲以上，且未滿法定退休年齡的繳納個稅人群可以參保，被保險人在達到國家規定退休年齡后，可以申請領取養老年金。繳費期稅延額度為每月/年工資的6%和1000元/月或12000元/年兩者取小，領取期商業養老金收入的25%部分免稅，其余75%按照10%的稅率計算個人所得稅（即領取期實際稅率為7.5%）。養老年金分為終身或者15年、20年固定期限領取，可選擇按月或按年領取兩種方式。例如，一名30歲的投保人投保收益確定型稅延產品，以最高稅延額度年交12000元保費計算，繳費期限30年，領取年限15年，退休后每月稅后可領取養老年金約4200元；領取年限20年，退休后每月稅后可領取養老年金約3400元。

二是主要產品類型。2018年試點以來，銀保監會共批準23家保險公司經營稅延養老保險，合計推出了66款稅延養老保險產品，整體分為A、B1、B2、C四類，其中A類為固定收益產品，B1類為保底收益產品（月結），B2類為保底收益產品（季結），C類為浮動收益產品。合同生效后，投保人可根據自身需求，在不同類型產品之間進行靈活轉換。從試點情況看，保底收益產品實現保費規模占比45.52%，固定收益產品占比41.34%，浮動收益產品占比13.14%，反映出投保人在規劃養老金儲備時更傾向低風險產品的偏好。

三是初步成效。截至2021年末，全國所有試點地區累計實現保費收入6.29億元。蘇州工業園區參與試點的17家保險機構累計實現保費收入3339.79萬元；累計投保2497件，件均保費1.34萬元，在試點地區中僅次于上海市（見表1）。

存在問題

一是覆蓋群體有限。享受稅延養老保險優惠的前提條件是繳納個人所得稅、取得工資薪金和連續性勞務報酬。但我國目前繳納個人所得稅的人群占比較低，2018年個稅政策調整后，根據財政部有關數據，納稅人口占城鎮就業人員的比例從44%降至15%。據蘇州市稅務部門測算，蘇州工業園區僅有17.5萬人（占園區人口的15.5%）滿足享受投保稅延養老保險優惠條件。從園區試點看，三年累計投保不到2500件，覆蓋率僅1.42%，與覆蓋稅優目標人群還有較大差距。

二是優惠力度不足。試點政策規定參保人退休后需按照領取金額的7.5%繳稅，考慮到領取時繳納基數含全部投資收益，以及貨幣時間成本等因素，政策優惠對當期個人所得稅稅率10%（月收入8000～17000元）的參保人群意義不大；對于當期個人所得稅稅率3%（月收入5000～8000元）的參保人群，甚至會出現領取期稅率與當期稅率倒掛，大大削弱了上述人群的參保積極性。從試點情況看，個稅稅率在20%以上的高收入人群最有動力購買稅延養老產品，但這部分人群占比相對有限。

三是手續辦理繁瑣。一方面，稅額計算復雜。承保稅延養老保險需要企業配合，經辦人員每月需收集抵稅憑證，制作報稅表格，耗時耗力，企業容易產生抵觸情緒。另一方面，稅收抵扣繁瑣。抵扣流程需要保險公司、客戶單位、稅務部門和中國銀保信等多部門聯動操作，且賬戶激活和憑證下載均有時限要求，超過時限就無法享受當月稅收優惠，容易引發客戶投訴。

四是銷售渠道單一。目前保險公司主要通過企業團體保險方式直接銷售稅延養老保險，該渠道實現保費收入占比90%以上。究其原因，一方面是稅延養老保險產品較為復雜，銀行渠道代銷人員專業水平普遍達不到銷售資質；另一方面是稅延養老保險產品件均保費較低、利潤空間小，個險代理人缺乏銷售積極性。銷售渠道單一也是導致產品觸及人群有限和參保率低的重要因素。從試點看，多數保險公司開展效果低于預期。

國際借鑒

第一，重視運用財政稅收政策刺激商業養老保險發展。發達國家在20世紀也普遍面臨老齡化和政府養老金不足問題，無論是英國、美國還是德國、法國，都不同程度注重發展第三支柱養老，推動個人稅延養老保險逐漸成為第三支柱的典型代表。其根源在于，發達國家以所得稅等直接稅為主體，個人所得稅占稅收總額比重高，且多數國家將稅收優惠額度設置在個人工資收入的10%～20%，有效吸引個人將當期消費轉為長期儲蓄。例如，美國1974年推出稅收優惠法案后（401K），1975～2005年個人年金保費收入復合增長率位居所有險種前列。相關經驗表明，如果缺乏稅收優惠和財政補貼政策，完全依靠個人自愿，很難發展壯大第二、第三支柱（類似我國農業保險情況）。

第二，覆蓋人群廣泛和優惠政策靈活多樣。一是設計多賬戶多產品，覆蓋廣大人群。美國第三支柱養老保險個人退休賬戶分為傳統型和羅斯型，傳統賬戶適合正規就業人員，羅斯賬戶適合非正規就業者；德國第三支柱養老保險產品由里斯特養老金和呂魯普養老金構成，前者適用對象為正規就業群體，后者專門為不符合里斯特養老金資格的民眾設計。二是優惠政策多樣。德國里斯特養老金在稅收遞延政策之外，還針對低收入人群特別推出了直接補貼政策；美國的個人退休賬戶中絕大部分資金來自于第二支柱企業年金的轉換，個人直接交費占比很小；部分國家對稅優額度扣除限額實施動態調整，以有效剔除通貨膨脹等因素對稅收優惠政策的負面影響。當前，我國稅延養老保險僅覆蓋部分繳納個稅人群，但個人所得稅占所有稅收比例（7.5%）遠低于同期美國水平（53.6%），大量未繳納個稅的人群和靈活就業者無法享受購買稅延養老產品。同時，我國養老第二、第三支柱之間尚未打通，企業年金也不能轉換享受第三支柱優惠政策。

第三，重視發揮保險業在第三支柱中的關鍵作用。德國里斯特養老金從設立之初就引入了四類金融機構，即保險公司、商業銀行、基金公司和建房互助社。從歷年統計數據看，保險產品規模最大，目前占市場份額的三分之二，這既與德國民眾保險意識較強、投資方面注重穩健有關，也與德國保險業發揮在第三支柱領取期的精算技術和管理優勢、較好滿足客戶多元化領取需求有關。相較而言，我國第三支柱商業養老保險尚處于起步階段，保險業的長期保障功能和穩健投資優勢還有待進一步發揮。

政策建議

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第23次會議審議通過了《關于推動個人養老金發展的意見》，標志著第三支柱養老保險進入全新發展階段，包括稅延養老保險在內的養老金融也將開啟新的篇章。為進一步促進稅延養老保險健康發展，提出以下建議。

第一，擴大覆蓋人群。一是堅持稅延養老保險的普惠導向。考慮逐步將未繳納個稅人群和靈活就業者也納入政策范圍，設計專門個人養老賬戶或產品；針對低收入人群購買稅延產品可考慮直接予以現金補貼。二是擴大試點地區覆蓋面。蘇州工業園區區域小、人數少，工作人員流動性較大，對于未來是否繼續在園區工作不確定，部分人群有等待政策全面放開后再進行投保的觀望心態，建議進一步擴大試點范圍至蘇州市或江蘇全省；全國范圍內也可視情況逐步增加試點省份，擴大試點效應。

第二，加大政策力度。一是將領取時個稅繳納比例進一步降低（如3%左右），對于本身適用稅率較低的人群，退休后領取養老金時可以直接免稅。二是發揮第二、第三支柱聯動效應。針對單位未建立企業年金（民企和中小企業為主），允許將企業年金、職業年金和個人稅延養老保險打通，實現稅收優惠政策、投資管理、繳費、賬戶記錄和轉移接續以及監管等方面的銜接。三是共享稅延養老額度。將符合稅延養老要求的金融產品包括稅延公募養老基金等，與稅延養老保險共享稅延額度，擴大消費者選擇權。

第三，優化操作流程。一是建立自動開戶和默認投資機制。建議由中國銀保信和稅務部門為符合政策的人群自動開設稅延養老個人賬戶，由客戶自主決定是否繳費；自動配置收益確定性養老保險產品，后續客戶可在個人賬戶中自主進行產品配置調整。二是將稅前扣除的比例額度改為年度定額。每年根據社會平均工資等進行指數化調整，同時可根據不同群體采取不同的限額。三是個稅抵扣允許全年匯算清繳。個人通過身份證實名驗證匹配相關信息，將稅收抵扣列入綜合所得納稅申報范疇，提高申報便利性。

第四，調動各方積極性。一是引導保險機構服務國家養老戰略。對于積極參與試點的公司，對其探索開展醫養康護結合、產品和服務創新、分支機構準入等給予政策支持。明確專業養老險公司市場定位，充分發揮其長期投資及精算優勢，以國民養老保險公司獲批籌建為契機，進一步打通銀行儲蓄與商業保險在養老領域的轉換機制。二是推進全渠道銷售。三是加強政府引導。