加快構建高質量養老保障體系

　作者：鄭功成（全國人大代表、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授）

老齡化是世界性趨勢，但中國速度最快、規模最大，這是中國經濟社會全面快速發展最具綜合意義的重要特征，也是未來發展必須妥善應對的世紀挑戰。

為此，黨中央、國務院將積極應對人口老齡化上升為國家戰略，通過全國人大的法定程序變成為國家意志，在國家十四五規劃和2035年遠景目標綱要中對發展養老保障事業作出了相應的部署。2021年11月，中共中央、國務院又印發《關于加強新時代老齡工作的意見》，為促進老年人養老服務、健康服務、社會保障、社會參與、權益保障等統籌發展提供了基本依據。但總體而言，仍需進一步完善。

樹立積極老齡化、有為老齡化的發展理念。目前，社會普遍存在養老焦慮癥，這與人們對老齡化的全面認識不足有關，而動輒以60歲以上人口占總人口之比或者以其絕對數規模發展態勢來描繪老齡社會并將老年人視為社會負擔的思維定式，是導致養老恐慌的重要原因。事實上，老齡化并不可怕，可怕的是消極的老齡化、不健康的老齡化、無準備的老齡化。因此，我國需要樹立積極老齡化、有為老齡化的發展理念，并將這種理念融入經濟社會發展政策之中。新的理念至少包括：一是通過提高老年人的年齡門檻來改善社會氛圍。我國人均預期壽命已超77歲，達到發達國家平均水平，也應以發達國家普遍奉行的65歲為標準，讓躋身老人的年齡門檻隨著壽命延長而提升不僅是長壽社會調整人生周期的內在要求，更有助于逐漸改變公眾心理與社會氛圍。二是將老年人依然視為社會建設者。事實上，老年人也是重要的人力資源，低齡、健康老年人都在勞動之中，國家在保障老有所養的同時，還要助力實現老有所為。三是推進健康老齡化至關重要。應當促使人人健身，努力做到身心健康，將我國老年人的健康余命提高到發達國家的水準。四是將老年人的社會參與融入養老保障體系之中，暢通參與途徑，倡導以老助老。

做好養老保障統籌規劃，做到高效協同推進。一方面，全面、綜合應對老齡化需要統籌規劃。包括統籌規劃老年人的經濟保障與服務保障，不讓養老金制度與養老服務制度失衡；統籌規劃養老、孝老、敬老政策體系，不讓社會與家庭關系失衡；統籌規劃資源配置，如公共投入、市場主體投入、社會力量投入、個人及家庭投入，避免責任分擔嚴重失衡。還要統籌規劃區域聯動、城鄉一體應對，統籌規劃不同地區、不同層次、不同類別老年人的經濟保障及服務保障體系，統籌規劃養老服務人力資源配置，統籌規劃老齡產業拓展、科技創新，統籌規劃近、中、長期應對舉措并構建長效機制等。只有做好科學的頂層設計，才能對養老保障體系建設的結構與功能進行精準定位，對養老保障的方式與途徑作出合理且有效率的選擇。另一方面，必須同步完善養老保障工作的體制機制。因為我國的養老保障涉及人社、民政、衛健、住建、醫保、老干部等多個部門，沒有高效的部門協同，再完美的規劃設計也易陷入顧此失彼或厚此薄彼的困境。因此，基于應對老齡化需要全社會動員，應當盡快理順老齡工作秩序，而設置超越部門之上的決策與督促機制、強化多部門協同配合實屬必要。應當積極推進機關事業單位退休人員社會化管理，將現行分割管理的老干部、各類退休人員、一般老年人、特困老年人等納入統一的養老保障視野。還要創新養老保障事業的運行機制，打破官民分割、城鄉分割、群體分割的傳統格局，充分發揮政府的主導作用，盡可能地調動市場、社會力量、社區及家庭與親友的積極性，以公共政策引導各方參與，以公共投入撬動市場、社會、家庭投入。唯有如此，才能真正形成積極應對老齡化的大格局，并為全體老年人安享晚年并老有所為提供健全的保障。

加快完善現行養老保障制度安排。對老年人而言，需要的不是一項社會保障制度，而是一個由多項制度安排組成的制度體系，雖然對不同的老年人輕重有別，但均屬缺一不可。完整的養老保障體系包括：一是養老金制度。關鍵是法定的基本養老保險制度能夠公平、可靠地保證老年人維持基本生活的經濟來源，同時在職業年金已經普及化的條件下，將企業年金推向適度普惠，這構成了促進養老金制度公平和提升大多數老年人基本生活水準的重要條件。二是養老服務制度。關鍵是盡快制定基本養老服務清單，由政府兜住低收入困難老年人群體的服務保障底線，由政府、市場主體、社會力量及個人或家庭共同確保一般或中等收入老年人群體的養老服務需要得到滿足。三是長期護理保險制度。它是解決失能老年人護理費用來源的必要制度安排，可以大眾之力化解小眾之危。四是醫療保障制度。這一制度并非專門面向老年人，但老年人屬于需求最大者，目前需要妥善解決老年人的慢性病的保障待遇問題。五是重視精神保障。包括在所有養老保障制度實踐中注入人文關懷，制定幫助老年人實現社會參與的政策，解決老年人社會交往等途徑，促進老年人社會融合，使老有所養與老有所為有機結合。此外，還需要將社會化的養老保障與傳統的家庭保障有機結合起來，構建完善的家庭政策體系。如支持家庭照顧與鄰里、親友照顧老年人，借鑒一些國家對與父母一起居住或就近居住的子女提供購房稅收優惠等的做法，傳統的鄰里、親友照顧亦應有相應的政策支持。

抓住主要制度重點環節發力，確保政策精準有效。在養老保險方面，讓法定養老金制度定型最為重要，須在切實推進職工基本養老保險全國統籌時，同步優化其籌資機制與待遇計發辦法，不斷縮小機關事業單位退休人員、退休職工和城鄉居民三大群體之間的養老金差距。在養老服務方面，須從孤寡老人向離退休人員及老年居民擴展，形成全覆蓋的新局面，同時改變過去單純以年齡為依據享受待遇的政策，采取以年齡為基礎、以失能程度為主要依據的新政策，并將護理型床位的供給和支持居家養老的實踐效果作為政績考核指標，以此確保真正有需要者得到滿足。還要根據不同老年人群體特征、地區老齡化差異、養老文化差異等要素分地區、分類別、分層次發展養老服務，唯有如此，才能杜絕一刀切和大水漫灌現象，確保養老服務政策的精準有效。