公建民營養老機構如何解決運營問題

我國當前老齡化程度不斷加深，機構養老服務需求大。在我國，公辦養老機構作為政府投資興建的養老服務載體，擔負著 “三無”“五保”老人的集中供養職能，是我國傳統老年人社會福利體系的“最后一道防線”。但是，目前公辦養老機構在發展過程中逐漸出現管理體制僵化、產權不合理、功能定位不清以及服務供給低效等問題。因此，引入社會力量運營養老機構的公建民營模式被認為是一種較為有效的養老服務供給方式。養老機構公建民營是指將政府投資建設的養老機構，按照市場化手段，通過訂立契約的方式，在一定時期內委托給社會主體運營管理以提高養老服務績效的一種養老服務提供方式，是政府與社會資本合作在我國養老服務領域的主要實踐方式之一。

一、養老機構公建民營政府管理機制構建

PPP 模式 (Public Private Partnership) 即政府與社會資本合作模式，政府與社會主體在此期間形成合作關系，養老機構的公建民營屬于 PPP 模式的一種實踐形式。政府擔負著提供社會性公共服務和組織社會保障的職能，養老機構開展公建民營過程中政府與入住老人之間自然形成保障契約關系。新公共管理理論認為，政府提供公共服務應該是 “掌舵”而不是 “劃槳”，強調引入市場力量，公建民營養老機構的社會主體作為市場力量與入住老人形成市場化使用者付費的服務契約關系，由運營主體提供養老服務，入住老人對所享受的養老服務進行付費。

同時，由于公建民營過程中政府為養老機構投資建設的所有權方，按照相關政策規定養老機構需要為政府基本養老保障對象提供養老服務，此時社會運營主體與政府基本保障養老對象形成由政府 “保障性付費”的保障服務契約關系。本研究基于 PPP 模式及新公共管理理論，從政策視角出發以養老機構公建民營政府管理政策文本為研究樣本，在明確政府、社會力量與入住老人的定位與相關關系基礎上構建養老機構公建民營政府管理機制 (見圖 1)，在所構建的管理機制下，分析養老機構公建民營政府的管理現狀。

二、存在的問題分析

1、進出機制在對社會主體進入規定方面，現階段我國招標的法律法規是 1999 年頒布的 《招投標法》，該法主要基于工程的招投標，其招標過程無論是對投標人的資質要求還是項目本身的運作方面都非常復雜，雖然在我國其他公共服務領域的實踐中，管理者曾經探索以招募、競爭性談判、直接委托等方式選擇合作者，但尚未形成完整的規范和招標程度。同時對于社會主體進入資格中的服務團隊、經濟實力、經驗資質等的準入標準設置不明確、不嚴格，由于私人部門有逐利性，對私人部門準入規定的不規范和不嚴格可能會造成運營或管理不善等問題。在對社會主體退出規定上，各地區規定均較籠統，沒有明確合同期滿及合同期內社會主體退出后資產凈值在公私間的分配標準。不同的資產凈值處理規定，對社會主體來說獲得利益不同，在各地政府政策規定中，缺乏對社會主體所得合理報酬及收益如何分享的可操作性規定，這不利于社會主體參與的積極性。

2、監管機制在出臺的政策中，政府對社會主體的監管方面，少部分地區規定了設施使用費金額標準及測算考慮因素，大多數地區缺乏科學的設施使用費評估和測算標準，政府對養老設施使用中的損毀、維修等的責任主體劃分缺乏細化規定，這不利于國有資產安全。中央民政部2015 年就提出著力培育和發展第三方評估機構，建立第三方評估的體制機制和政策保障，使第三方評估成為政府監管的重要抓手。但是當前公建民營養老機構政府管理政策規定中，除了上海市其余地區對社會主體的評估方面并沒有建立專業的第三方評估制度。公私合作過程中公私雙方需要科學分配風險且建立風險共擔機制，但在已出臺的養老機構公建民營管理相關政策中，政府雖然規定了社會主體繳納風險保障金且規定了要制定風險防控預案，但沒有明確風險防控預案中社會主體與政府雙方的風險承擔與風險分配，這不利于保障公私雙方共同利益。

3、保障機制地區雖都明確規定了政府保基本老人的床位和機構需要優先服務的對象，但對于預留床位的標準除北京市之外其他地區并沒有規定，保障床位比例規定的不完善不利于較好地保障政府保基本老人的服務數量和質量。對政府保基本老人的入住評估規定中，部分地區將公建民營養老機構視為評估機構，由機構組織 2 名以上專業人員進行評估，同時部分地區雖規定鼓勵委托第三方進行入住評估，但是并沒有更進一步的規定，迄今為止，我國養老體系中缺乏規范的養老機構入住評估標準和專業的第三方評估機構。同時，地區政府出臺的入住評估政策中僅有湖北省規定了公辦養老機構應與申請人按年度簽訂服務協議，其他省市并未對這方面進行明確規定，這不利于老人入住過程中的權益保護。

4、服務機制在對公建民營養老機構服務定價的規定上，雖然當前地方政府在公建民營養老機構管理政策及養老機構收費管理政策這兩類政策中都有提及，但是這恰恰使得政策出現 “真空區”。在公建民營養老機構管理政策中規定了公建民營養老機構收費由政府和運營方協議規定，同時在養老機構收費管理政策中因為公建民營類養老機構的特殊性對其規定不明確，僅規定了公辦 (建) 民營養老機構接收基本養老服務保障對象的基本養老服務收費項目和收費標準，政府保基本老人的收費并沒有由養老機構所有權方與運營方協議確定。協議定價的定價方式若是過于靈活，沒有一定的原則和標準，可能會出現尋租問題，同時也不利于政府對公建民營養老機構服務的收費管理，但是當前相關政策文本中并沒有明確規定公私協議定價時的相關準則和標準。

三、政策建議

公建民營養老機構作為一種有效彌補公辦養老機構不足的公私合作養老機構，不斷完善對其的管理政策和管理體系是政府公共服務職能的體現，也是促進我國養老服務體系不斷發展的重要組成部分。因此，對以上養老機構公建民營管理政策中存在的問題提出相應建議。

1、進出機制在對社會主體進入規定上，要科學嚴謹地規定進入條件和資格。政府應設立由多方相關專家組成的評審委員會，由評審委員會科學設計準入評價標準，在社會主體的進入資格方面要對養老機構的社會承接主體的服務團隊、經濟實力和經驗資質等方面做出明確規定。在公開招標過程中，設置科學合理的評價指標體系和評價方法、公正透明的競標程序。同時明確公建民營養老機構的功能性質，由于公建民營養老機構存在公益屬性，運營團隊最好是民辦非企業 (單位) 法人，同時政府應在資金和政策方面鼓勵非營利屬性的民辦非企業單位進入。在對社會主體退出規定方面，總結當前養老機構公建民營的主要退出模式類型，對每種退出模式的退出情況及其應對處理措施進行明確規定并形成退出機制，規定在公私雙方簽訂的事前合同中要明確退出事項。

2、監管機制在政府對社會主體的監管方面，首先政府應完善公私合作的合同管理規定，明確公建民營養老機構的服務功能與服務范圍、價格管理、風險分擔、違約處罰等關鍵環節，樹立契約意識，維護政府的信用。其次政府需制定良好的監管框架，政策中應明確對公建民營養老機構社會運營方的監管范圍和各類監管事項，根據本地實際情況規定設施使用費測算考慮因素，明確國有資產使用中公私雙方所承擔的責任。

此外，響應中央的政策指導，建立第三方評估機制，設立科學而合理的考核指標來評估社會主體的運營情況。在公私雙方的風險分擔方面，政府首先需要建立科學的風險評估體系對養老機構公建民營中可能存在的風險進行評估。其次制定具體有效的風險防控預案，明確公私雙方在合作中的風險分擔情況和政府對運營方的風險補貼，政府和社會主體可根據其各自的優勢與劣勢或風險類型進行合理的風險分配，如公共部門可能面臨的風險可通過社會主體的風險保證金、退出機制等加以調控。

如果是政府信用等方面原因導致社會主體受損，應規定社會主體的違約救濟權，明確爭端處理和權益救濟機制; 如果是公眾反對或不可抗力因素帶來的損失，由政府和社會主體共擔風險; 如果是市場需求變化等市場因素帶來的風險，以社會主體承擔為主，政府可通過政策引導 “公建民營”養老機構入住率; 如果是社會主體經營能力不足的原因，則由其獨自承擔。

3、保障機制在入住老人方面，政府首先應該明確公建民營養老機構的服務對象即困難老人，保障其基本養老服務需求，規定公建民營運營方需要為政府保障對象預留床位的數量。同時，為了保障養老機構的正常運營，就困難老人對運營方進行床位補貼和運營補貼。在老人入住評估方面，設置合理的入住評估標準，委托專業的第三方評估機構進行評估，構建科學的老人入住評估指標體系，還應明確養老機構需要與入住老人簽訂服務協議并規定服務內容，明確養老機構需要承擔的責任。

4、服務機制在對公建民營養老機構收費定價管理方面，在政府和運營方協議定價的規定基礎上，在政策文本中應明確定價的原則和標準以保障公私雙方的利益。同時，在養老機構收費管理政策中明確建立養老機構級別評價體系，實行養老機構級別認定管理，對不同級別的養老機構確定不同水平的養老服務收費標準，將公建民營養老機構納入其中。政府還應該考慮建立獨立和權威的養老服務定價監督與評價機制來防止定價中的矛盾與爭議。